Cet article est ciblé sur les pays en développement bien que nombre d’analyses proposées soient adaptées aux pays développés. Il questionne les définitions et caractéristiques de l’atténuation et surtout de l’adaptation aux changements climatiques concernant la vulnérabilité, la résilience et les relations entre atténuation et d’adaptation. Puis, il passe en revue quelques principes et conditions essentiels de l’adaptation en particulier la connaissance des situations locales. Il s’efforce d’expliciter les frontières des concepts d’atténuation et d’adaptation aux changements climatiques par rapport aux notions de développement, d’égalité des genres et de démographie, de lutte contre la dégradation des ressources naturelles et les pollutions, de pertes et dommages. Il dresse un état des coûts et financements multilatéraux et bilatéraux des liés à la lutte contre les changements climatiques particulièrement à la composante d’adaptation et donne un aperçu détaillé du Fonds d’adaptation. Il porte un focus sur l’action extérieure des collectivités territoriales française en matière de changements climatiques. Enfin il propose quelques éléments de politiques publiques en matière d’atténuation et d’adaptation en rapport avec l’innovation, la valorisation économique des biens communs et des actions d’adaptation, les risques de maladaptation, la participation des acteurs de la société civile, les enjeux de gouvernance à tous les niveaux.
Quelles définitions de l’atténuation et de l’adaptation ?
Limites avec le développement durable
À mon sens deux aspects préliminaires sont à évoquer en matière de changements climatiques.
- les objets auxquels s’appliquent ces changements : territoires, écosystèmes, êtres vivants, monde végétal, économie ou développement des sociétés ;
- la causalité climatique reste à être démontrée parmi d’autres causalités physiques ou anthropiques car les changements climatiques ne sont que partiellement la/les causes des modifications constatées.
L’atténuation est une intervention humaine visant à réduire les sources ou à renforcer les puits de GES. Ces puits sont aujourd’hui principalement les océans, les sols ou les forêts en croissance…
Une atténuation ne pourra pas être efficace si les différents acteurs favorisent indépendamment leurs propres intérêts. Le changement climatique est un problème qui nécessite une action collective à l’échelle mondiale car les GES s’accumulent dans le temps à l’échelle du globe et les émissions d’un acteur quel qu’il soit (individu, communauté, entreprises, pays) impactent les autres acteurs (d’où l’importance de la coopération internationale).
L’atténuation - comme l’adaptation - soulèvent des questions d’équité et de justice : les émissions passées et futures des GES et leurs accumulations dans l’atmosphère varient d’un pays à l’autre.
Bien que le terme soit employé depuis les années 90, l’adaptation aux changements climatiques est restée un concept assez flou par rapport à celui de l’atténuation.
Le mot adaptation s’emploie dans de nombreux domaines, en littérature, en biologie en psychologie… Je citerai ici l’acception du mot en psychologie : l’adaptation correspond à des modifications des fonctions psychiques de l’individu qui sans altérer sa nature, le rendent apte à vivre en harmonie avec les nouvelles données de son milieu ou un nouveau milieu. On a déjà là l’essence du propos.
Il y a une variété de définitions de l’adaptation. La notion d’adaptation aux changements climatiques est mentionnée dès le premier rapport d’évaluation du GIEC rédigé en 1990. Puis, elle s’est progressivement affinée dans les rapports suivants jusqu’au dernier, le 5ème, publié en 2014 (cf. Groupe de travail II). Depuis le 4ème rapport du GIEC en 2007, la notion adaptation a évolué vers une intégration plus marquée des dispositions institutionnelles et sociales associées aux aspects technologiques et les liens entre adaptation et développement durable se sont précisés.
L’adaptation fait référence aux deux notions de vulnérabilité et de résilience.
Le 5ème rapport du GIEC souligne que les vulnérabilités sont en interaction avec des facteurs non climatiques : richesse des pays et sa distribution, démographie, migrations, accès aux technologies, valeurs sociales/sociétales, gouvernances. Pour le GIEC les déterminants principaux pour la vulnérabilité sont socioéconomiques et politiques ; la vulnérabilité est non seulement due aux changements climatiques mais aussi à d’autres causes/stress : santé, contextes socio environnementaux économiques, politiques. On peut en déduire que la vulnérabilité d’une société est fortement déterminée par son état de développement ou sous-développement.
Le concept de résilience recouvre la capacité des systèmes sociaux, économiques ou écologiques à faire face aux événements dangereux, à des tendances ou des perturbations, à y réagir et à se réorganiser de façon à conserver leurs fonctions essentielles, leur identité et leur structure, tout en maintenant leurs facultés d’adaptation, d’apprentissage et de transformation. La résilience est liée à la question de l’acceptabilité par la population qui souhaite avoir des services sans discontinuité mais à un coût acceptable.
« Être résilient, c’est être le roseau de la fable et non le chêne ».
En résumé, l’adaptation est une notion complexe pour au moins les cinq raisons suivantes :
- elle renvoie aux notions de vulnérabilité et résilience souvent imprécisées selon les géographies, les territoires et les secteurs ;
- elle concerne plusieurs échelles géographiques : locale (avec les difficultés des modélisations hydro climatiques à des échelles petites elles-mêmes liées à la faiblesse des données de hydrométéorologiques), nationale, internationale ;
- elle porte en elle des notions de risques et d’incertitudes et ces dernières s’ajoutent à chaque étape de la « descente d’échelle » des simulations climatiques et la causalité « climatique » est plus délicate à démontrer à l’échelle locale ;
- elle concerne des échelles de temps différentes avec des impacts à moyen terme et à long terme, non linéaires (nécessité de recherches s’étalant sur plusieurs années, avec des pas de temps de plusieurs dizaines voire des centaines d’années pour les forêts, plusieurs années pour des cultures annuelles…) ;
- elle requiert des recherches et approches interdisciplinaires : physiques, biologiques (génétique…), économiques, sociologiques (intelligibilité des systèmes à expliciter, savoirs et savoir-faire traditionnels à connaître ...). Exemple des Kettaras, traditionnels systèmes (millénaires) d’alimentation en eau des oasis du sud marocain remis en état par l’ANDZOA (Agence nationale de développement des zones oasiennes et de l’arganier).
L’adaptation peut être considérée comme une démarche d’ajustement au climat actuel ou attendu, ainsi qu’à ses conséquences. Dans les systèmes humains, il s’agit d’atténuer ou d’éviter les effets préjudiciables et d’exploiter les effets bénéfiques. Dans certains systèmes naturels, l’intervention humaine peut faciliter l’adaptation au climat attendu, ainsi qu’à ses conséquences. Selon le plan de Bali (2007), le pilier de l’adaptation affirme que l’action renforcée pour l’adaptation devrait « suivre une démarche, impulsée par les pays, soucieuse de l’égalité de genre, de caractère participatif et être totalement transparente ».
Les typologies différentes (essentiellement sectorielles) de classement des projets/programmes des pays et des bailleurs de fonds pour quantifier et communiquer sur leurs activités en matière d’adaptation illustrent la relative imprécision à caractériser les projets d’adaptation.
En conséquence, une approche flexible et évolutive devrait être privilégiée : des évaluations par les pairs des projets/programmes dits d’adaptation pourraient être faites pour rectifier si besoin, et pour construire un corpus partagé du concept. Le consensus actuel semble de travailler sur des approches qualitatives de l’adaptation liées aux notions de vulnérabilité et de résilience sans trop chercher des corrélations déterministes, difficiles, voire impossible à établir avec des paramètres climatiques des changements constatés, tant les facteurs non climatiques sont prépondérants [démographie, politiques sectorielles, macro ou micro économiques, commerce, catastrophes naturelles (tremblements de terre…)].
Atténuation et adaptation contribuent à l’objectif de l’article 2 de la CCNUCC, à savoir « stabiliser les concentrations de GES dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique ».
Il convient souligner les interrelations et les complémentarités entre ces deux concepts clefs du GIEC. Atténuation et adaptation sont étroitement imbriquées et décalées dans le temps dans la mesure où « l’atténuation aujourd’hui c’est de l’adaptation en moins demain ».
Parfois des actions de lutte contre les changements climatiques sont qualifiables aux deux. Ainsi, un barrage-réservoir qui accumule de l’énergie potentielle se substitue à la production d’électricité par des combustibles fossiles émetteurs de gaz à effet de serre relève de l’atténuation, mais il améliore aussi le stockage de l’eau pour le soutien d’étiages, lisse la variabilité interannuelle de la ressource en eau et évite des inondations ou sécheresses causées par des changements climatiques qui modifient les régimes pluviométriques et hydrauliques, il est donc aussi qualifiable à l’adaptation.
Limites avec le développement durable
Comme évoqué plus haut, le concept d’atténuation aux changements climatiques est relativement cadré dans sa définition et les méthodologies de mesures des émissions de GES et des effets sont re/connues et partagées. Par contre, le concept d’adaptation est difficile à faire rentrer dans une définition précise et fixe ; l’adaptation relève plus d’un processus ou d’une démarche que d’actions déterminées.
Ces deux concepts concernent de nombreux secteurs économiques, l’égalité des genres et la démographie, la lutte contre la dégradation des ressources naturelles et les pollutions, les catastrophes naturelles, les pertes et préjudices. Les enjeux et mesures d’adaptation sont imbriqués avec ceux de l’atténuation et recoupent ceux du développement économique et social et la lutte contre la pauvreté. Les stratégies correspondantes participent plus globalement de la stratégie de développement durable.
La lutte contre le changement climatique et le développement durable avec ses quatre piliers (économique, écologique, social et culturel) sont intrinsèquement liés et l’accélération du réchauffement climatique entravera durablement ce développement.
Les PANA, les MAAN ou autres documents de planification font partie des stratégies de développement. Aujourd’hui, il est acquis par la majorité des pays que les politiques publiques doivent intégrer les enjeux climatiques. La transition écologique et énergétique en France, les Nationally Determined Contributions produites dans le contexte de l’Accord de Paris sur les changements climatiques en sont les exemples. Il n’est plus de documents de stratégies sectorielles qui ne fassent référence à la lutte contre les changements climatiques. Ces éléments reflètent à la fois l’imbrication de ces actions et les difficultés à discriminer des stratégies et les programmes/projets relevant strictement de l’adaptation ou d’atténuation et se différenciant des programmes/projets de développement.
L’eau, l’agriculture, l’alimentation et la sécurité alimentaire sont des secteurs où les enjeux de l’adaptation sont très prégnants. Selon une étude du Partenariat français de l’eau (PFE) en 2016, 83 % des 162 INDC produites en juin 2016 (soit 135) ont un volet adaptation (surtout les PED) et 93 % des INDC ont un volet adaptation mentionnant l’eau.
Les villes, qui abriteront plus de 66 % de la population mondiale en 2050 contre 54 % aujourd’hui et qui sont responsables de 70 % des émissions de GES mondiaux liées à l’énergie, sont également des espaces à privilégier en matière d’atténuation et d’adaptation (bâtis, transports, services, urbanisme…).
L’énergie et les industries sont des secteurs où les enjeux d’atténuation sont plus prégnants.
Pour les PED, notamment pour les PMA, le développement durable passe par l’adaptation « Development itself is a key to adaptation » selon Nicolas Stern.
Les controverses entre adaptation et développement (cf. récents débats aux Conseils du Fonds Climat Vert/Green Climate Fund (GCF) ou du Fonds d’adaptation) montrent que la frontière englobe les aspects sociaux économiques structurants [éducation (femmes et filles en particulier), formation, renforcement de capacité, diversification des revenus des populations hors agriculture…] et pas seulement limités aux infrastructures (digues de protection, barrages…).
In fine, l’objectif final poursuivi est le développement durable de ces secteurs dont les stratégies d’adaptation et d’atténuation en sont pleinement les composantes.
Quelques sujets sociétaux…
... l’égalité des genres et la démographie
Le constat est connu. Les femmes et les jeunes filles sont affectées de manière particulière par les changements climatiques tout spécialement dans les pays en développement compte tenu de leurs rôles spécifiques pour des activités impactées par le réchauffement climatique (nonobstant leur responsabilité dans l’éducation des enfants dans de nombreuses sociétés) : l’agriculture (discrimination pour l’accès au foncier ou au crédit…), l’alimentation, la collecte du bois, l’eau potable et l’assainissement, les transports individuels… Elles sont en première ligne dans les stratégies d’adaptation et de résilience.
L’importance de l’égalité homme-femme dans les domaines liés aux changements climatiques, a déjà été évoquée à la COP7 (Marrakech), renforcée à la COP 16 (Cancun), puis à la COP17 (Durban) qui appelle à améliorer la participation des femmes dans les négociations et leur égale représentation dans les organes établis de la CCNUCC et le protocole de Kyoto, puis à la COP20 avec le programme de travail de Lima sur le genre qui invite les parties à accentuer leurs efforts afin d’améliorer la participation des femmes à promouvoir les questions relatives au genre dans la définition et la mise en œuvre des politiques relatives au climat notamment celle de l’adaptation. La COP21 et la COP22 ont confirmé ces orientations. Les attendus de l’Accord de Paris insistent sur le respect de l’égalité des genres - qui est le 5ème Objectif du Développement Durable - et l’empowerment des femmes.
L’enjeu démographique n’est pas évoqué en tant que tel dans les débats sur les changements climatiques, dans les évènements parallèles des COP et a fortiori dans les négociations climat. Pourtant il est sous-jacent à toutes les approches de développement économique, environnemental et social. Selon l’ONU, la population mondiale est 7,4 milliards habitants en 2016 (dont la moitié vit à moins de 50 km des littoraux), et elle sera, en scénario moyen, de 9,7 milliards d’habitants en 2050. La pression sur les milieux et sur les ressources naturelles et renouvelables ou non, est fonction de la démographie bien que cette question complexe se pose différemment selon les pays, les géographies, les cultures et le temps.
L’enjeu démographique apparaît dans les thématiques de la santé, de l’égalité des genres, des migrations intra ou inter pays, du vieillissement, de l’emploi des jeunes diplômés, de l’indice de développement humain, de l’indicateur d’émission de tonne-CO2 par habitant, de la vulnérabilité des populations et donc des politiques d’adaptation.
Nombre de recherches considèrent que la transition démographique dans les PED est corrélée au développement (économique) et donc que c’est ce dernier qui est le moteur principal de l’évolution démographique. Ceci repose sur l’analyse de certains pays (Europe Amérique du nord) et de certaines des périodes historiques et mais est-ce généralisable ? Des études ont montré des allongements importants de la durée de la transition démographique et des inversions de la transition démographiques dans certains pays.
Les stratégies de plusieurs bailleurs dans le domaine de la santé, de l’éducation et de la formation, dans les PED évoquent parfois le planning familial mais de manière assez discrète par respect des cultures dans les pays en développement.
Il semble donc que la démographie soit un sujet « orphelin » ou limité à certains aspects et très peu mis en perspective par rapport au climat.
Aussi, à l’heure où de nombreux responsables cherchent à changer de paradigme de développement, à faire « autrement », à comprendre et agir de manière différenciée et responsable, nous suggérons d’engager à tous les niveaux possibles (public, privé, associatif) des recherches relevant notamment de sciences humaines et sociales, intégrant la problématique démographique dans l’analyse des causes et des impacts des changements climatiques, associant des scientifiques, des représentants des religions et de la libre pensée, du Nord et du Sud, et à croiser ces réflexions avec les travaux du GIEC.
... la lutte contre la dégradation des ressources naturelles et les pollutions
Il y a des adaptations nécessaires, comme faire face aux conséquences des dégradations des ressources naturelles liées à des politiques de développement économique carbonées générant des pollutions et des externalités négatives pour les écosystèmes et la santé humaine. Plusieurs études des Nations Unies ont établi des liens entre ces pollutions et le réchauffement climatique qui en accentue les effets mais qu’il n’est pas toujours facile à déterminer.
Ainsi la dynamique des particules émises par les activités humaines est complexe. Selon les travaux du PNUE de nombreux polluants climatiques de courte vie - SLCPs - Short-lived climate pollutants - (méthane, charbon noir, les particules fines, ozone troposphérique) ou de durée de vie longue - HFC (ozone stratosphérique) - ont en partie un rapport avec les changements climatiques, ce que l’on ne considérait pas il y a quelques années seulement. Stopper l’origine de ces pollutions, c’est agir de manière indirecte sur le dérèglement climatique ; de toute façon les réduire est pertinent et nécessaire pour les écosystèmes pour la santé humaine : c’est ce que l’on appelle les actions sans-regret.
Selon le PNUE « une action rapide pour réduire les SLCPs a le pouvoir de réduire le réchauffement d’ici 2050 d’au moins 0,5 °C aussi bien que de réduire 2 millions les décès prématurés chaque année et d’éviter des pertes de récoltes de plus de 30 millions de tonnes ».
...les « pertes et préjudices » (« losses and damages »)
La question des pertes et préjudices a été évoquée pour la première fois à la COP 13 à Bali en 2007 (cf. Plan d’action de Bali et engagements des parties sur des stratégies de réduction des catastrophes et les moyens de faire face aux sinistres et dommages liés aux incidences des changements climatiques dans les PED particulièrement exposés aux effets néfastes de ces changements), puis à la COP 16 à Cancun (cf. Cadre pour l’adaptation de Cancun), à la COP 18 à Doha (cf. Passerelle climat de Doha), à la COP 19 à Varsovie (cf. Mécanisme international de Varsovie relatif aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques) et aux deux dernières COP 21 et 22.
Ce sujet est très sensible pour les pays les plus menacés par le dérèglement climatique. La plupart estiment qu’il dépasse les questions liées à l’adaptation - alors que la plupart des pays développés considèrent que les pertes et préjudices sont intégrés dans le thème de l’adaptation -, avec des impacts impossibles à prévenir, et qu’il constitue un « pilier » à part entière.
L’Accord de Paris de décembre 2015 reconnaît la nécessité d’éviter et de réduire au minimum les pertes et préjudices associés aux effets négatifs du changement climatique, incluant les événements météorologiques extrêmes (inondations, cyclones…) et les événements à évolution lente et quasiment irréversibles (montée des eaux, désertification, question des déplacés climatiques sachant que les migrations locales, régionales, intercontinentales ont des causes climatiques mais aussi non climatiques).
Cependant, de façon générale il mentionne que les parties « devraient renforcer la compréhension, l’action et le soutien » sur cette question. Mais il exclut toute « responsabilité ou compensation » des pays du Nord pour les préjudices subis par les pays en développement.
Aussi, ne figure pas dans le paragraphe de compromis le mot de « compensation », Américains et Européens ne souhaitant pas ouvrir la voie à de possibles actions en justice.
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